当前形势下建筑工人维权的思考

2019-06-10 15:08:55 来源: 人力资源报 条评论

  核心提示:

 

近年来,随着农业产业结构调整力度的加大和城市化进程的加快,大量的农村剩余劳动力涌入城市,进入建筑业做建筑工人。更因为工程建设的特殊性,建筑工人的维权成为民生问题之中的重点。近年来,建筑工人的信访维权案件持续频发高发,经常出现越级访、重复访、多头访、非正常访等现象,严重影响社会的和谐稳定。如何依法维护建筑工人的合法权益,是值得我们深思的。因此本文围绕建设领域工人维权的特点进行分析,指出建筑工人维权的背景、现状,分析建筑工人维权难的主要原因,并结合建筑工人维权的实际,提出了加强建筑工人权益保护的思考建议。

一、我国建筑工人维权的背景

2012年9月,在老乡的介绍下,李红奎到工地做起了运料小工,工作不到10天,意外就落在了他头上。9月底,李红奎出院后打算申请工伤赔偿,劳务公司明确告诉他不能指望公司为他申请工伤认定,他只得以个人名义去申请,但是第一道程序就让李红奎犯难了——提交劳动关系证明,无法申请工伤认定。而李红奎打工的工程施工方没有在北京市住建委备案,属于违法施工,没有备案也无法确认工程承包责任人信息,找不到主要责任人,劳动监察大队也无法进一步开展工作,李红奎的工伤维权陷入僵局。20131028日,李红奎诉其事发工地开发商的工伤赔付案在法院开庭,结果是李红奎败诉。距离意外发生已经过去了一整年的时间,除了事故发生时,施工方交给医院的押金外,李红奎没有得到任何赔付。针对开发商的起诉被驳回后,李红奎不知道还能找谁来为这场事故承担责任。

李红奎案例无疑只是我国建筑业工人工伤赔偿的一个缩影,但确清晰反映出了我国建筑业工人工伤维权之路的艰辛和问题的突出性,迫切地需要解决。

二、我国建筑工人的权益保护现状

1、总体概况。中国有4000万建筑业工人,占中国农民工总量的1/6。占中国人口的3%,主要来自于四川、河南、重庆、湖北、陕西、河北等劳务输出大省,随着城市化的扩张,一些农转非的失地农民也加入到建筑业的行列之中,但超过九成的建筑工人仍是农业户籍,总体的受教育水平不高,以做天工、计件及工天与计件相结合的方式做工。

2、收支状况。近九成的建筑工人是以工地打工为家庭的主要收入来源,主要是用于建房、子女教育费用、衣食住开支费用和人情往来费用位等。建筑工人只有不断地出卖自己的劳动力,才能维持一家人的生活,一旦遭遇工伤事故,一家人的生活便陷入困境的。

3、无劳动合同保障。在劳动合同方面,对劳动合同订立主体的准确认知率都很低,对于劳动合同完全没有概念。越来越多建筑工人已经认识到包工头不再与他们发生劳动关系,但在《建筑法》颁布取消包工头十年后,包工头仍是建筑业施工的重要组织者,也成为工人心目中最真实的老板,包工制度对工人的束缚仍根深蒂固,不签劳动合同、拖欠工资是建筑业常见现象,即使签有劳动合同,建筑工人也很少持有劳动合同。

4、短工化现象严重,工作不稳定。建筑工人不稳定在一个工地做而经常频繁轮换工作工地得现象我们称之为短工化。建筑工地的短工化现象严重;这种高度的流动性和短工化,可以让建筑资本降低生产成本,规避相应的法律责任,最大程度地榨取工人的剩余价值。

5、社会保险覆盖率极低,维权难保障。社会保险在工地的覆盖率仍然非常低。有些地方政府为提高工伤保险的覆盖率,规定总包企业在开工之时要为工人趸交工伤保险。但是这项规定的实施效果却并不佳。

总之,中国建筑业农民工正是由于他们身为农村户籍人员,普遍文华水平偏低,才导致在他们的劳动待遇和社会保险意识低下,在严重短工化现象和社保覆盖极低的情形下,工伤建筑业工人的维权之路才变得格外的艰难,也显得格外重要。然而,就是这样一个对中国经济贡献着巨大力量的群体,建筑业农民工的职业灾害和工伤赔付问题却一直没有得到足够的重视,工伤维权对他们来说,是一条荆棘满布、漫无尽头的路。

二、建筑业工人工伤维权的难点

1)建筑业工伤保险覆盖率低

建筑业工伤保险参保率低在我国是一个普遍现象,建筑业虽然是工伤事故的“多发区”,但却是工伤保险等保障制度的“薄弱区”。全国政协就建筑工人工伤维权问题进行了专题调研。调研中了解到,由于建筑业生产经营特点和用工方式的特殊性,建筑工人的权益特别是工伤后的权益容易受到侵犯,工伤维权问题较为突出,其主要表现之一是工伤保险参保率低。据初步统计,全国4000多万建筑业从业人员参保比例不到1/4。究其原因有三:

1、建筑行业从业人员流动性大,分包制等劳动关系特点使得工人的各种保障制度欠缺。在我国建筑市场中从业人员流动性大,不固定,呈现明显的短工化现象。很多来自农村的农名工工作时间、地点不规律。劳动关系经常变换使得这样的建筑市场保险如何购买问题难以解决。长时间下来便形成了一个不良的业内规矩,不为建筑工人购买保险,这在社会上形成风气,直接毁坏的是农民工的权益。

2、建筑工人参保意识低。建筑工人普遍都是农民工,随着农村保险覆盖面的扩大,直接参加工伤保险存在重复参保,虽然法律并不禁止,但在此情况下工人可能选择不参加,以免影响“拿到手的工资”。

3、建筑业工人们根本不敢主动要求购买工伤保险,建筑劳务公司为节约成本而不愿为工人直接购买工伤保险。因为保险的费用会是相当大一笔数目,目前中国的建筑公司数量多,但是规模大、设备齐全完善的建筑公司比例不大,对于缺乏资金的公司来说他们不敢轻易动用他们的自己我I工人购买保险,极少数公司购买保险也是购买极少数人,以便出事后轮流用。

2)劳动合同缺失,农民工维权意识薄弱

1、劳动合同保障缺失。对于农民出生的工人来说,他们文化程度不高,法律意识淡薄,在就业的时候草草行事,没有签订劳动合同的意识和能力。对于有些家庭而言,一个建筑工人更是这个家庭的顶梁柱,是主要甚至唯一的经济来源,一旦发生工伤事故,工人的身心和家庭将会遭受巨大的灾难,高昂的医疗费和大量的康复营养费用更是没有着落,甚至一些不良企业还会一没有劳动合同,拒绝承认受伤工人为其职工二拒不支付工伤费用。

2、建筑工人维权意识极其薄弱。很多工人在工伤事故后选择私下解决的方式处理,他们大多数缺乏法律意识和法律常识,未能有效利用法律武器维护自身合法权益。他们更愿意接受企业的金线赔偿,即使有部分人开始在企业不愿意支付费用的情况下选择司法介入,在企业态度好转并事实赔偿时,他们也会放弃自己手中的法律武器而接受私了。

3)维权成本高,程序繁琐且缺乏司法衔接中工伤职工的可选择权,政府执法不严

1、建筑工人维权成本高。俗话说:钱不是万能的,但是没有钱是万万不能的。对于依靠出卖劳动力而谋生的建筑工人来说,钱更是命根子。农民工维权需要支付的金钱不是一笔小数目,而其维权成本还包括很长一段时间的时间成本,这些成本主要包括农民工自己的交通费、通讯费、误工费、律师费等等,这些都是受害者难以承受的,所以他们会放弃走司法程序。

2、建筑工人维权程序繁琐。①在一则报告中,据律师统计,公司维权的程序最多可达19项。我国采取的是“先裁后审”、“一裁两审”的劳动争议处理制度,不仅要提交工伤认定申请表、劳动关系证明、还要医院诊断证明等,仅仅就材料取得就不是意见容易的事情。

②很多没有劳动合同,即使有也没有在自己手中,故而难以取得劳动关系证明,需以劳动仲裁(确认劳动关系)为前置程序,而后才是申请工伤认定,劳动能力鉴定,若果公司不配合,有些工伤职工连工伤病历资料都会因为拖欠医疗费二难以取得,更别提如果劳务公司不服劳动仲裁、工伤认定所涉及的诉讼程序了,程序相当之繁琐。

③对于建筑施工中的工伤事故处理,部分地方的省级劳动争议仲裁委员会和省高级人民法院联合发文,对于建筑工伤事故,工伤职工在劳务公司和包工头并存,存在层层分包关系,劳务关系复杂的情形时,劳动者可以选择不按照工伤程序进行赔偿处理,二是可以以提供劳务者受害责任纠纷参照人身损害的标准直接向人民法院起诉要求赔偿。但是这个衔接程序只是在部分地方实行,并且中间是存在层层分包的情形下才适用的,工伤职工没有更多的选择权。在当前普遍不与建筑工人签订劳动合同并为其购买保险的现实情况下,如果不存在层层分包的情形下,适用工伤优先,劳动争议前置的处理程序,那么工伤职工就没有选择权利,要么接受公司和老板的不公平的私了,要么面对高额的诉讼成本和繁琐的工伤程序,这无疑不能快速解决工伤职工的各项费用开支和家庭困难。极为不利于保护工伤职工权益。

④由于我国一直还存在做农村户口和城镇户口的区别,在对待工伤职工按照人伤事故进行处理时也面临做区别对待和不公平。在人伤事故处理中,会因为户籍区别而存在按照城镇标准和农村标准的情形,我国有近九成建筑工人来自于农村,为农村户籍。他们在从事建筑业的过程中,多数人因为经常性的变换工地,吃住都在建筑工地,虽然他们的经常居住、主要收入来源在在城镇且收入明显高处农村标准许多,应该视同城镇标准赔偿,但是往往在司法实践中因为收集城镇标准赔偿的材料难以固定收集而得不到应有的城镇标准相应的赔偿,这极不公平,更不符合生命无价和生命同价的人权保护理念,也不利于保护工伤职工的合法权益。

⑤政府对法律的执行没有落实到位。一些政府没有树立正确的政绩观,他们盲目的追逐本地经济总量,为了招来更多的投资者,他们利用本地廉价劳动力,牺牲了老百姓的利益,在工伤事故处理中偏袒企业,践踏农民工的权利。

正是因为这样,很多劳务公司和包工头就是利用农民工维权程序复杂、区别对待的弱点,抓住农民工的经济困难、耗不起时间、无人照料等难处,逼使农民工接受他们的不公平的赔偿。

三、建筑工人维权难根源

1)建筑工程层层转包,工伤保险制度被架空。

1、包工制度的存在使工伤保险落空。高达9成的工人既无劳动合同,又无工伤保险。在包工制度下,工程总包不再直接组织工人施工,而是将工程以专项施工的方式分包给劳务公司。这样问题就出现了,依据劳动法和劳动合同法的相关法律法规在建筑领域的实践,工人应该是与劳务分包公司存在劳动关系。工伤认定和工伤赔偿都应该由劳务分包公司来负责。但蹊跷的是,工伤保险却不是由劳务分包公司来缴纳。以北京为例,按照有关规定,总包企业在开工之时必须为工人趸交一笔工伤保险,但实际上与建筑工人建立劳动关系的并不是总包公司,总包公司趸交的工伤保险根本无法为工伤工人提供实质的保障。“总包公司趸交工伤保险仅仅为了取得住建委的开工证,并不考虑是否能够保障工人权益。而劳务分包公司为了节约成本,往往又不给工人缴纳工伤保险。最后的结果是,工人的权益在法律的明文规定中反而被架空,发生事故后,总包公司缴纳的工伤保险用不上,分包公司担心工伤认定后赔付的费用由公司自己承担。如此一来,劳务公司和包工头都不愿意为工人申报工伤认定,甚至层层设阻。

2、包工制度导致建筑工人在发生工伤后维权程序混乱。实践中司法部门的裁判并不统一,致使工人维权耗时费力。实践中,司法部门对建筑工人与劳务公司之间的关系认识不统一,导致了类似的案件出现了不同的结果。如果由于包工头的介入而难以确定建筑工人与包工头挂靠的劳务公司之间的劳动关系。20146月,最高法院出台的司法解释《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中明确:用工单位违反法律、法规规定,将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人,该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的,用工单位为承担工伤保险责任的单位。承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后,有权向相关组织、单位和个人追偿,则应当允许跳过工伤认定程序,直接对包工头和劳务公司提起工伤保险待遇的仲裁和诉讼。但是在司法实践中,受伤工人要想索要工伤待遇,首先还得进行工伤认定。而在工伤认定时,人社部门都会要求工人先通过仲裁确认劳动关系,而通过仲裁确认劳动关系往往耗时费力。最高法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示》的批复中指出,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职能。人社部门为了避免自己作为被告拖入行政诉讼,让劳动者把确认劳动关系这一争议焦点留到了仲裁程序,这样增加了工伤职工的认定程序和时间成本。

同时,有些劳务公司或包工头逃避为工人缴纳工伤保险,而是购买成本更为低廉的商业性人身意外伤害保险,甚至这也成为劳务公司或包工头赚钱的另一渠道。商业性意外伤害保险通常遵循了谁购买,谁受益的规则,工人受伤后,受到赔偿的不是工人,而是劳务公司或包工头。但工伤工人能否拿到商业保险公司给付的全部意外伤害赔偿,那就看你所跟随的老板是否仁慈了,但据调查发现,几乎没有工人能够从老板那里拿到全额的人身意外伤害赔偿。

2)法律制度不完善,缺乏必要的惩戒措施,违法成本过低。

依照《安全生产法》和《工伤保险条例》的相关规定,因安全生产事故所造成的工伤,用人单位应在第一时间通知安全生产监督管理局,调查事故现场,并在一个月内为工伤员工申报工伤。但是,如果用人单位不履行,相关法律并没有规定任何处罚条款,仅仅规定:“如果用人单位没有提出工伤认定的申请,受害人本人或者是其直系亲属在事故发生当日或者自受伤之日起一年内向劳动社会保障部门提出工伤认定申请。”然而,如果本人提出工伤认定申请,首先需要提供劳动关系证明材料,大部分没有签订劳动合同的农民工甚至要经过漫长的仲裁和诉讼来证明与单位存在劳动关系。这是一个极其漫长的维权道路,繁琐的程序和漫长的时间煎熬让很多受伤的工人对维权望而却步。程序繁琐、时间成本高还不是建筑工人维权的最大阻碍,维权过程中可能遭遇的威胁、欺诈是受伤工人放弃维权的直接原因。而实施威胁与欺诈的多是工人自己的包工头,威胁通常是赤裸裸地以拒付医药费来逼迫工人放弃维权或以少量的赔偿付给工人,而欺诈多为包工头以让工人回家养伤为由,将工人诳出工地,导致工人脱离事故现场后维权更加艰难。

三、关于切实维护建筑工人权益的建议思考

1)科学立法和严格执法是维护建筑工人权益的根本途径

1、 通过领导重视、媒体关注推动法律制度安排,为快速公平合理解决建筑工人工伤经济补偿等合法权益创造有利条件。只有进行科学立法和严格执法,才能从根本上维护建筑工人合法权益。工伤事故发生后,有关部门应依照有关法律,积极主动维护受伤工人合法权益。

2、 有关部门和专业人士在认定具体建筑工伤事故责任原因时应采取合理推定,应采取有利于受伤工人条件下的合理推定。受伤工人是事故关系各方当事人中的弱者,应采取“举证责任倒置”和“有利于弱者的合理推定”等原则。并对遭受工伤的工人补偿期限设定时间上限。

3、 有关部门和单位要预防建筑工伤事故发生。一要强制进行专门的法律知识和安全业务知识培训,让建筑工人提高安全意识和救济途径的认识;二在企业与工人订立劳动合同时,应将工伤的相关内容作为劳动合同必备条款;三要发挥行政部门监督作用,做到事先预防,并充分利用科技手段,实现无缝隙安全监控网络;四要增大工伤保险覆盖率,力争全员参加工伤亡保险。

2)在法律层面解决建筑工人工伤维权问题

1、抓法治,力求规范。要解决建筑工人工伤维权问题,主要还是靠法律来保护他们的权益,通过法治手段规范行政权,转变政府职能,建设服务型政府,实现长治久安。一是解决公平待遇问题。二是建筑业发展的根本方向还是要大力推行建筑产业现代化,推进建筑工人向产业工人转变。三是建筑工人工伤维权,要明确责任。既要各环节各自切实负责,又要加强部门协调。相关部门要推动建立全国统一的建筑工人社保及从业信息管理系统,及时沟通项目开工、工伤保险、安全生产等信息,建立人社、住建、安监、工会等部门信息共享机制,实现建筑工人参保信息互联互通。

2、 法律要系统完备,从源头上保障职工工伤权益。从法律源头和制度层面下功夫,法治思维和法治方式应体现在维护建筑工人工伤权益的各个环节。坚持科学立法,严格执法,公正司法、司法为民,全民守法。

3、 制度要落地生根,加强部门协调形成执行合力。人社、住建、安监等部门应加强协作配合和信息共享,加强劳动保障监察力度。相关部门还应与法院等司法部门加强沟通,建立工伤案件快速调处审理机制,解决职工工伤维权“耗不起”的问题。

4、 主体责任要明确,督促建筑企业和用人单位落实好职工工伤权益。督促企业及时与包括农民工在内的全体职工签订劳动合同,足额缴纳工伤保险。建筑企业特别是国有企业应建立相对稳定的技术管理队伍,为安全生产提供技术保障。企业应严格执行国家安全规程,将工伤问题纳入风险管理,做好事故防范和工伤预防。对企业制约和贯彻法律规定要体现刚性原则,确保规定依法实施。

5、 建好“职工之家”,使工会成为建筑工人依法维权的重要依靠。要依托用工企业和建设项目打造强有力的基层工会组织,住建、安监等部门可以把是否成立工会作为审核评比的重要参照事项,及时回应工会代表职工反映的愿望呼声。

6、 职工要提升素质,充分发挥建筑工人工伤维权主体作用。加强相关知识宣传普及和岗前培训。推动建筑行业依托企业和项目普遍建立职工劳动保护监督员队伍。此外,要通过宣传、培训和引导,切实增强建筑工人的依法维权意识,使他们掌握路径和方法,敢于维权、善于维权、有效维权。

7、 全面加强建筑业市场管理,全面提高安全生产水平。严厉打击工程转包、违法分包和招投标中的各种违法违规行为,加强施工现场管理,从源头上减少农民工工伤事件发生。

3)为建筑工人工伤维权提供完善法律保障

1、 从立法层面解决现行工伤赔偿问题

应在全国人大层面制订一部工伤赔偿法,明确各方主体在工伤案件中的责任,不让建筑企业逃避责任。在确定工伤赔偿责任时,应以工作事实为依据,不要机械地通过劳动合同来认定劳动关系,建筑项目的既得利益者应对该项目建筑工人因工负伤或死亡情况承担赔偿责任。

2、 对法律援助进行立法。建筑工人往往需要通过法律援助途径获得维权帮助,但《法律援助条例》并没有明确将工伤维权纳入法律援助范围。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定:“对农民工申请法律援助,要简化程序,快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件。”由于“农民工”不是一个法律概念,且上述意见并没有涵盖非农民工建筑工人,实际操作中仍存在建筑工人无法得到法律援助支持的情况。建议将工伤案件纳入法律援助范围并在法律层面进行规制,明确建筑工人可以获得法律援助。

4)加强政府对建筑工人的基本权利的保护

1、 加大劳动保障执法监察力度,加强建筑用工企业的监督管理。一是开展工伤保险专项执法检查,严厉查处企业违法施工、非法转包、违法用工、不参加工伤保险等违法行为;二是加大人力物力投入,多部门合力加强对用工企业的监督管理,将参加工伤保险,作为建筑企业获取建筑施工许可证的必备条件。

2、 加强部门协调配合,建立健全工伤维权的协调机制。一是人社、住建、安监、工会等部门要建立信息共享机制,协同配合,有效维护建筑工人工伤后的权益。各级工会组织要切实履行职责,跟踪监督工伤待遇支付、工伤职工各项权益落实情况;二是对于工伤案件,应简化程序,快速办理。

3、 加大工伤保险制度的宣传力度,提高建筑工人维权意识。各级政府有关部门应通力合作,通过各种渠道,采取各种方式宣传工伤保险政策,让每一个建筑工人了解自己所享有的工伤保险权益,了解申请工伤认证、索取工伤赔付的。

5)加快推进农民工户籍制度改革,消除差别对待

1、 加快推进户籍制度改革。通过先存量再增量(今后每年进城的农民工)的渐进改革方式,实现农民工市民化。可以增加劳动力供给、提高生产率和扩大居民消费需求,实现同命同价,消除工伤职工在通过诉讼程序维权过程中的区别对待和因举证不能的不公平待遇。

2、 在完成农民工在户籍身份上的市民化之前,尽快实现基本公共服务供给与户籍身份脱钩,以及在全体公民之间均等化。内容包括基本社会保险项目、最低生活保障、义务教育以及各项劳动法规要求的平等待遇等。

6)切实解决目前工伤维权中的“工伤认定难”问题

1、应通过多种措施确保工伤参保覆盖率提升。目前,各地往往采取项目参保、商业投保等措施“补位”,比如要求项目在拿到施工许可证之前按工程报价的一定比例参加工伤保险,为该项目的建筑工人“捆绑”参保等。如合肥市就普遍采取了项目参保的工伤保险方式,每个建筑项目要获得施工许可证,就必须按工程报价的1.5‰投保工伤保险,一旦发生工伤,建筑工人工伤治疗费可由单位先垫付。

2、应研究完善相关制度,将按项目依法参加工伤保险作为颁发施工许可证的前置条件。

3、在工伤认定上落实“举证倒置”,只要用人单位拿不出工人非在本单位遭受工伤的证据,就采信工伤事实,缩短工伤认定期限;提高违法成本,对建筑企业违法用工、不依法参保等行为进行严厉处罚,建议将“工伤拒赔”纳入刑法范畴。

4、国家应严格杜绝资质挂靠、层层分包、转包等非法行为,力促建筑总包企业与工人直接签订劳动合同。

      中共四川省委党校2018级法学专业 渠县审计局王华锋

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